Con fecha 03 de agosto de 2011, El Senado acuerda:
“Solicitar a Su Excelencia el Presidente de la República la adopción de las siguientes medidas:
a) Que instruya al señor Ministro de Planificación la inmediata suspensión de las consultas indígenas sobre la creación de la Agencia de Desarrollo Indígena en reemplazo de la Conadi; reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas; creación del Consejo de Pueblos Indígenas; procedimiento de consulta y participación; consulta para el censo indígena 2012 del Instituto Nacional de Estadísticas, y el nuevo Reglamento del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental.
b) Que las futuras consultas se realicen con estricta sujeción al Convenio N° 169, de la OIT, y a los estándares de derechos humanos de los pueblos indígenas, particularmente en lo que dice relación con la necesidad de acordar previamente la forma de consultar y luego los temas que serán consultados.
c) Que se derogue el decreto N° 124, de Mideplan, que fija el reglamento provisional de consultas indígenas.
d) Que se comunique este acuerdo a la OIT para efectos de que se tome conocimiento de las vulneraciones al Convenio N° 169.
e) Que se comunique este acuerdo a James Anaya, Relator Especial de Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.”.
En el mes de septiembre de 2011 y a solicitud de los pueblos indígenas, el Gobierno decidió realizar ajustes a esta Consulta:
– Priorizar en una primera etapa la definición de los mecanismos y procedimientos de consulta y participación indígena.
– Recalendarizar otros temas (nueva institucionalidad y reconocimiento constitucional).
Estando de acuerdo con el primer punto, nos pronunciamos en contra de la recalendarización, pues entendemos que somos los indígenas quienes debemos determinar nuestras prioridades, y qué se consulta primero y qué después. El Estado por lo menos debería preguntar y no imponer. Así lo hicimos saber en un comunicado de prensa[4].
El 14 de septiembre de 2011, el Consejo Nacional de la CONADI aprobó la creación de una comisión con el objetivo de proponer un mecanismo para realizar la “Consulta sobre el Procedimiento de consulta”.
En ese momento, se consideró necesario realizar un procedimiento de participación indígena, para no caer en el contrasentido de realizar una “consulta sobre la consulta sobre la consulta”, sino que por lógica, “un procedimiento de participación para lograr un mecanismo de consulta sobre la consulta”, por lo que era necesario constituir una comisión ampliada e incorporar a otras organizaciones indígenas interesadas en participar.
El día 03 de mayo de 2012, el gobierno anuncia el inico de inicia la “Pre-Consulta Indígena” que de acuerdo a sus comunicados, “que tiene el objetivo de recoger las observaciones, sugerencias y propuestas de las organizaciones y dirigentes representativos de los pueblos indígenas sobre las modificaciones al Decreto Supremo 124, instrumento legal que regula transitoriamente los procesos de consulta indígena.
Estas propuestas permitirán elaborar un borrador de reglamento que será sometido a consulta con el objetivo de remplazar el decreto supremo 124, de forma que se pueda contar con un reglamento de consulta consensuado con los pueblos indígenas, y de acuerdo a los estándares del Convenio 169 de la OIT.
La “Pre-Consulta” consiste en:
a) Reuniones entre el Gobierno y los principales dirigentes y organizaciones indígenas de cada región.
b) Recepción de las propuestas que se generen en este proceso y de otras que surjan por iniciativa de las organizaciones y dirigentes indígenas y que deben dirigirse vía correo postal a La Bolsa 81 piso 7, Santiago.
Al finalizar la “Pre Consulta” se constituirá una comisión integrada por representantes de las organizaciones indígenas y representantes del Gobierno para sistematizar las propuestas recibidas y elaborar un borrador de reglamento que será sometido a consulta a partir de julio de 2012”[5].
En mayo de 2012 se incorporaron los nuevos consejeros electos en enero de 2012. El Presidente de la Comisión de consulta al interior del Consejo de la CONADI cambia, y aparece otro comunicado de 09 de julio de 2012 que señala:
“Una buena recepción en diversas organizaciones indígenas tuvo el llamado de la los Consejeros de CONADI de conformar una Comisión Amplia de Pueblos Originarios, que permita enfrentar los procesos relacionados con la Consulta y participación que se establecen en el Convenio 169 de la OIT.
La organización “Encuentro de Autoridades Tradicionales“, los integrantes indígenas de la “Mesa de Diálogo para un Rencuentro Histórico” y dirigentes indígenas urbanos de la Región Metropolitana, hicieron llegar al Gobierno su intención de participar en esta comisión ampliada que se reunirá para comenzar su trabajo la última semana de julio.
“Esta comisión tiene como objetivo definir el mecanismo de cómo se desarrollará la Consulta. El Gobierno deberá entregarnos su propuesta de reglamento de consulta, para que podamos socializarla y discutirla con las bases con el fin de enriquecerla y posteriormente sentarnos con el Gobierno a buscar los acuerdos que permitan establecer un texto definitivo de la nueva normativa, con el fin de cumplir a cabalidad con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT”, señaló Marcial Colín Lincolao, presidente de la Comisión de Consulta del Consejo Nacional de CONADI”[6].
Luego, el 08 de agosto de 2012, “el Ministro de Desarrollo Social, Joaquín Lavín, llegó junto al Director Nacional de la CONADI, Jorge Retamal, a la sede de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en Santiago para hacer entrega oficial a los consejeros indígenas y diversas organizaciones de la propuesta que ahora deberá ser analizada por las comunidades y asociaciones indígenas, cumpliendo así con el Convenio 169, destacando que el documento también fue entregado a la Comisión de Derechos Humanos del Senado”[7].
En este momento se ha difundido la propuesta del gobierno, sobre la cual, sin mucha información, los indígenas deben hacer llegar sus posiciones, contraofertas y opiniones.
La propuesta del gobierno es un documento tan mutilador del Convenio 169 de la OIT como en decreto 124, y por el bajo estándar de la “consulta sobre la consulta”, lo más probable es que se aprueben.
Nuestros reclamos son concretos:. Los expondremos artículo por artículo:
I. Primera mutilación:
El artículo 3 del Reglamento propuesto por el gobierno reduce la participación a “los planes y programas de desarrollo regional susceptibles de afectarles directamente”.
Argumentos:
1.- el Convenio 169 señala que en estos programas debe haber participación cuando este “afecte” a los pueblos indígenas, no sólo cuando los “afecte directamente”. La afectación indirecta también incluye participación.
2.- El Convenio 169 de la OIT en su artículo 7, que es autoejecutable, dispone que también debe haber participación en los planes de “mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados”, pero el Reglamento guarda silencio sobre este punto, por lo que se mutila esta parte del Convenio.
3.- El artículo 35 del Convenio 169 señala que el Convenio 169 “no deberá menoscabar los derechos y las ventajas garantizados a los pueblos interesados en virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbres o acuerdos nacionales”. El Pacto de San José de Costa Rica, al Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Declaración de Pueblos Indígenas de la ONU, entre otros instrumentos internacionales, amplía el derecho a la participación y por ende, no la limita a los efectos directos.
De hecho, los efectos directos sobre pueblos indígenas se consultan, en cambio los indirectos dan lugar a participación.
II.- Segunda mutilación:
1.- El artículo 7 vuelve a insistir en que se participa o se consulta a los pueblos indígenas respecto de programas de desarrollo regional o nacional. La propuesta de Reglamento vuelve a mutilar la consulta y la participación, concediéndolas sólo sobre medidas de efecto general.
Esto impacta a todos los pueblos indígenas, pues, por ejemplo, se deja afuera la consulta de los derechos de agua, que tiene efectos en determinadas comunidades locales, o en las cercanas o aledañas, pero no generales. Nos quitan las consultas de decretos o resoluciones que afectan a comunidades locales.
2.- Asimismo, vuelve a confundir la participación y la consulta. De acuerdo al Convenio 169 de la OIT, la consulta opera ante efectos directos sobre los derechos indígenas. La participación sobre los efectos indirectos.
III.- Tercera Mutilación
El artículo 8 se contradice con el artículo anterior, pues señala que los sujetos de consulta a nivel local son las instituciones representativas que ellos mismos determinen y las comunidades o asociaciones reconocidas por la ley indígena.
Pero, esto evita que la consulta se aplique en muchos casos concretos. ¿Qué ocurre donde no hay comunidades o asociaciones? ¿Y donde no hay autoridades tradicionales? La Comunidad Agrícola Huascoaltinos, ganó en la Corte Suprema contra el Proyecto Minero El Morro, a pesar de que no es una comunidad indígena ni asociación. El Estado le negó la condición de indígena diaguita a su agrupación, pero tanto la Corte Suprema de Chile como la Comisión Interamericana de DDHH en Washington, le reconocieron su calidad indígena.
Los indígenas tenemos libertad de asociación para ser sindicato, junta de vecinos, centros culturales, comunidad agrícola, cooperativa, etc. Se nos niega este derecho por secretaría. El Artículo 3 del Convenio, vulnerado por esta parte de la propuesta del gobierno, señala: “1. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación”.
IV.- Cuarta mutilación:
El artículo 8 señala también que las consultas regionales y nacionales se realizarán en las Comisiones regionales y en la Comisión Nacional de Consulta, respectivamente. La Comisión regional estará compuesta por 15 “representantes” indígenas, y la Nacional, por un representante de cada una de las Comisiones regionales más el Consejo de la Conadi.
Nos oponemos a las Comisiones Nacionales y Regionales. Las consultas se hacen masivamente, en cada región, con convocatorias amplias. No es bueno acudir a representantes, indígenas cooptables, coimeables, que negociarán con nuestros derechos. Aceptar estas comisiones sería renunciar a nuestra soberanía como indígenas.
Finalmente las comisiones regionales y nacionales sufrirán el mismo morbo del Consejo de la CONADI: la manipulación de la derecha y de la concertación, y de los partidos políticos tradicionales. ¿Acaso alguna organización consciente confía en que los representantes indígenas ligados a partidos tradicionales no se sentirán presionados por sus partidos?
Las consultas deben ser masivas, para impedir la penetración y manipulación política. Nos consta por historia y por experiencia. Los estudiantes lo han dejado claro. La política tradicional traicionará al movimiento social, tal como lo han hecho por siglos con el movimiento indígena. La sociedad chilena toda ya lo sabe, y nosotros también.
V.- Quinta mutilación:
El artículo 9 define afectación directa como efectos “específicos” en los pueblos indígenas.
1.- Ello puede ser interpretado de manera que medidas generales no sean consultadas. Por ejemplo, la Ley de Pesca no está siendo consultada, a pesar de que el Relator ONU James Anaya y el mismo Instituto Nacional de Derechos Humanos han señalado que las leyes generales, que no tratan principalmente sobre pueblos indígenas, pero que igualmente afectan derechos indígenas, deben ser consultadas. Hablar de efectos específicos, por lo tanto, mutila el mecanismo de consulta.
2.- Asimismo, el mismo artículo señala que entre los casos de afectación directa están la relocalización de o reasentamiento de indígenas, y la alteración grave de sus formas de vida. Pero ocurre que ambos casos, en el derecho internacional, son casos donde procede el consentimiento de los pueblos y no la mera consulta, el primer caso por disposición expresa del Convenio 169, y el segundo por aplicación del Pacto de San José de Costa Rica, el que en virtud del artículo 35 del mismo Convenio 169, también es válido. Por ende, se mutila el Convenio, por aplicarse consulta en ambos casos, cuando lo que se requiere es consentimiento.
VI.- Sexta Mutilación:
El artículo 10 contempla la asistencia técnica de CONADI a los servicios públicos que realicen la consulta o la participación, pero ¿dónde queda la asesoría a los indígenas?, ¿podemos confiar en la información que nos de el organismo estatal, que es y siempre será parcial?. Si el Estado va bien asesorado, pero no se contempla ningún mecanismo de asesoramiento a los indígenas, se está atentando contra el derecho a la igualdad y no discriminación, pues hay una asimetría, una desigualdad que el reglamento desconoce. El Convenio 169 señala que la consulta es un “procedimiento de negociación”. Las negociaciones suponen dos partes iguales. El gobierno dice que esto es un “diálogo”, lo que supone dos partes iguales. Sin asesoría técnica independiente para los indígenas, sólo habrá simulacros de consulta.
VI.- Séptima mutilación
Entre las causales de mala fe que el Reglamento establece, falta “la entrega de información falsa o sesgada a los pueblos indígenas”, la que no aparece por ningún lado.
VII.- Octava mutilación
El artículo 16 señala que las instituciones representativas de los pueblos indígenas para ser consultadas son las “organizaciones tradicionales”, las asociaciones y las comunidades indígenas.
1.- Nuevamente se niegan nuestras propias formas de organización. Hay hermanos constituidos como untas de Vecinos, Centros culturales, sindicatos, etc. Hay hermanos que no se encuentran organizados como comunidades ni asociaciones. ¿Les negaremos a ellos el derecho a la consulta, si son indígenas? Eso es lo que hace el Estado. El derecho de asociación, de acuerdo a la Constitución Chilena, incluso no requiere sacar personalidades jurídicas. La imposición de formas de organización es un intento de impedir la consulta a hermanos con otras formas de organización.
2.- Finalmente, las organizaciones indígenas tradicionales como sujeto de consulta, es un elemento a manejar con cuidado. Hay autoridades tradicionales, lonkos, mallku, jilakata, que son legítimos. Pero no podemos permitir que aparezcan lonkos express, o werkenes sin legitimidad, levantados de un día para otro para participar en las consultas, usurpando las orgánicas legítimas ya asentadas y eficientes. Ha sido y sigue siendo una práctica del Estado, el levantar falsos lonkos, como en el caso de Freire.
VIII.- Novena mutilación
El artículo 18 señala que las medidas legislativas se consultan solo respecto de sus “ideas matrices”.
1.- Esto le quita a los indígenas toda posibilidad de decidir artículo por artículo de la medida legislativa (proyecto de ley u otra medida). Así, el gobierno se cuida de que no podamos corregirla “letra chica” que nos perjudique.
2.- Asimismo, señala que las medidas administrativas que se consultan son sólo las que tengan “efectos generales” sobre los pueblos indígenas. Las que tengan efectos particulares en una comunidad o algunas de ellas, no se consultarán. Por ejemplo, una carretera, un camino, un puente, un proyecto cualquiera que afecte a algunas comunidades, no se consultan. Los derechos de agua, que afectan a una comunidad que la dejan sin agua, no se consultarán, pues el decreto de la DGA, sería una medida particular, y no general. Esto es una mutilación notoria.
3.- Asimismo, señala que ante motivos urgentes, no se hará consulta previa. Es decir, la consulta se hace si el Presidente quiere. Si no quiere, no hay consulta.
IX.- Décima mutilación
El artículo 20 señala que el servicio público que emite la medida, junto a la Subsecretaría De Desarrollo Social evaluarán si inician o no un proceso de consulta.
1.- Pero de acuerdo al Convenio 169 de la OIT y sus estándares, los pueblos indígenas son quienes deciden si una medida se consulta o no. Es la percepción de los pueblos indígenas la que prevalece, no la evaluación política del gobierno de turno, ni sus pactos con los empresarios o el gran capital.
2.- Señala el mismo artículo que el Consejo de la CONADI (como sabemos, compuesto por una mayoría de funcionarios designados por el gobierno), puede pedir que se consulten determinadas medidas. Pero así como puede pedirlo, también “puede” que le contesten, pues el plazo de 30 días que fija el reglamento para recibir respuesta, es VOLUNTARIO.
X.- Undécima mutilación
El artículo 21 de la propuesta del gobierno señala que en el proceso de información a los pueblos indígenas, se les entregará “a lo menos un documento descriptivo, con un lenguaje apropiado” sobre el contenido de la medida, más el itinerario y plazo del proceso de consulta.
Entregarnos información parcial, digerida desde la perspectiva del gobierno, estandarizada, no completa, implica negarnos información, significa vulnerar el principio de transparencia que debe imperar en toda democracia.
La entrega de información parcial, de meras “minutas” o “resúmenes”, junto a la falta de asesoría a los indígenas, constituye “mala fe”, y por lo mismo, una vulneración del Convenio 169.
XI.- Duodécima mutilación
De acuerdo al artículo 23, la consulta se verifica en 4 etapas: Planificación, entrega de información, diálogo y sistematización/comunicación de resultados.
1.- La etapa de diálogo, dice textualmente la propuesta de reglamento consiste en “una” reunión para “facilitar el diálogo”. La consulta no puede reducirse a una reunión de diálogo o de conversación. La etapa de planificación y la de entrega de información no pueden confundirse con la etapa de diálogo. Es una mutilación de la consulta el pretender que en una reunión para dialogar se resuelva todo. Eso es ganar por secretaría.
2.- El mismo artículo señala que cuando no se llega a acuerdos completos, el organismo evaluará si adopta la medida o se desiste de ella. Pero los derechos del Convenio 169 no pueden dejar de aplicar si fracasa el acuerdo o el consentimiento. Si el acuerdo fracasa, el Estado sigue teniendo del deber de respetar los derechos indígenas.
XII.- Trigésima mutilación:
El artículo 25 deja el mecanismo de participación a la voluntad del servicio público que emite la medida y a la Subsecretaría de Desarrollo Social, no a decisión de los indígenas como establece el Convenio 169 de la OIT. Asimismo, la participación vuelve a delegarse en los representantes de las mesas regionales y la mesa nacional de consulta, órganos cooptables, corrompibles, e intervenidos por partidos políticos tradicionales que negociarán con nuestros derechos.
Sr. Relator, el gobierno se aprovecha de la desinformación de los pueblos. Realiza una consulta de manera express para asegurarse de que obtendrá resultados positivos. El Estado de Chile sigue insistiendo que el acuerdo con los indígenas no es vinculante, pero lo que es peor, ni siquiera hay acuerdo o desacuerdo como instancia formal dentro del procedimiento de consulta sobre la consulta, sino que sabremos los resultados de la “consulta sobre la consulta” cuando el decreto sea exhibido en Contraloría.
Entendemos que no existen orgánicas únicas de los pueblos indígenas, que ninguna organización, ni siquiera nacional puede pretender ocupar el puesto que soberanamente le corresponde a cada comunidad. Que dentro de un mismo pueblo, hay diferencias. Pero nos comunicamos con Ud. por las graves infracciones al Convenio, en el fondo y en la forma de esta consulta sobre la consulta.
Es por ello que acudimos a Ud., Sr. Relator, a efectos de que emita sus recomendaciones al Estado de Chile para paralizar o modificar el curso de este proceso de consulta, conminando al Estado de Chile y a su gobierno, a corregir su propuesta, que es cancelatoria de derechos, mutiladora del Convenio 169 de la OIT, muy por debajo de las normas del derecho internacional.
Que nuestros ancestros y nuestras divinidades lo acompañen en su labor.
ALIANZA AUTÓNOMA DE PUEBLOS INDÍGENAS
Ariel León Bacián, aymara, Presidente de la Corporación Aymara Jacha Marka Aru
Francisco Vera Millaquén, mapuche williche, werken de la Comunidad Williche Pepiukelen de Pargua Alto.
Sonia Ramos, likan Antai, Ayllu sin Fronteras
Amelia Mamani, quechua, Ayllu sin Fronteras
Catalina Cortés, aymara, Consejera ADI Jiwasa Oraje, Ecozona Matilla
Marcela Lincoqueo, mapuche, Sabiduría del Lakutun
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